上海研發(fā)用地管理：支撐科創(chuàng)高地的“土地密碼”

作為全球科創(chuàng)網(wǎng)絡(luò)的重要節(jié)點(diǎn)，上海正以“具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心”建設(shè)為引領(lǐng)，推動(dòng)創(chuàng)新要素加速集聚。而研發(fā)用地作為科技創(chuàng)新的物理載體，其高效配置與規(guī)范管理，直接關(guān)系著創(chuàng)新生態(tài)的活躍度與可持續(xù)性。近年來(lái)，上海圍繞研發(fā)用地管理出臺(tái)了一系列政策文件，從《關(guān)于加強(qiáng)上海市產(chǎn)業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》到《金山區(qū)產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理實(shí)施細(xì)則》，逐步構(gòu)建起覆蓋規(guī)劃、開發(fā)、運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)型的全鏈條管理體系。本文將結(jié)合*政策動(dòng)態(tài)，拆解上海研發(fā)用地管理的核心邏輯與關(guān)鍵要點(diǎn)。

一、明確邊界：研發(fā)用地的“身份認(rèn)證”

要理解上海研發(fā)用地管理辦法，首先需明確其適用范圍與核心定義。根據(jù)上海市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)等部門發(fā)布的政策文件，研發(fā)用地管理覆蓋“符合上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的工業(yè)、研發(fā)用地”，這意味著并非所有工業(yè)用地都等同于研發(fā)用地，而是需同時(shí)滿足空間規(guī)劃與功能定位的雙重要求。

值得注意的是，政策中特別提到“園區(qū)平臺(tái)”這一主體——即承擔(dān)市、區(qū)級(jí)各類園區(qū)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理的平臺(tái)型公司。這類平臺(tái)在研發(fā)用地管理中扮演著“樞紐角色”，既是政策落地的執(zhí)行者，也是企業(yè)需求與政府規(guī)劃的銜接者。例如，臨港新片區(qū)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺(tái)需統(tǒng)籌推進(jìn)工業(yè)、研發(fā)用地的提容增效，通過(guò)優(yōu)化空間布局提升土地利用效率；金山區(qū)的園區(qū)平臺(tái)則需配合全生命周期管理，對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、建設(shè)進(jìn)度、產(chǎn)出效益等進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤。

二、規(guī)劃開發(fā)：從“密度控制”到“提容增效”的轉(zhuǎn)型

研發(fā)用地的開發(fā)強(qiáng)度，直接影響著創(chuàng)新資源的承載能力。上海在設(shè)定研發(fā)用地建筑密度標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，遵循“集約高效、產(chǎn)城融合、彈性適配”三大原則。集約高效，即通過(guò)提高建筑密度與容積率，避免土地資源閑置；產(chǎn)城融合，要求研發(fā)用地與周邊居住、商業(yè)配套協(xié)調(diào)布局，減少職住分離；彈性適配，則是根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)類型（如生物醫(yī)藥、人工智能）的空間需求，設(shè)置差異化的開發(fā)指標(biāo)。

在此基礎(chǔ)上，上海進(jìn)一步鼓勵(lì)“提容增效”。以臨港新片區(qū)為例，為支持前沿科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政策明確鼓勵(lì)各類工業(yè)、研發(fā)用地通過(guò)地下空間開發(fā)、廠房加層改造等方式提升土地利用強(qiáng)度。這一舉措既緩解了土地資源緊張的矛盾，又為企業(yè)擴(kuò)大研發(fā)空間、升級(jí)設(shè)施提供了政策支持。例如，某人工智能企業(yè)在臨港的研發(fā)基地，通過(guò)加建地下實(shí)驗(yàn)室與地上研發(fā)樓，在不新增用地的情況下，研發(fā)面積擴(kuò)大了30%，有效支撐了核心技術(shù)攻關(guān)。

三、全生命周期管理：從“出讓”到“退出”的閉環(huán)監(jiān)管

上海研發(fā)用地管理的一大亮點(diǎn)，是構(gòu)建了“全生命周期管理”體系，覆蓋“出讓-建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-轉(zhuǎn)型/退出”全流程。這一體系在《關(guān)于加強(qiáng)上海市產(chǎn)業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》《金山區(qū)產(chǎn)業(yè)用地全生命周期管理實(shí)施細(xì)則》等文件中均有體現(xiàn)。

在出讓階段，新增研發(fā)用地需明確產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件（如行業(yè)類別、研發(fā)投入強(qiáng)度）、建設(shè)要求（如開竣工時(shí)間、建筑標(biāo)準(zhǔn)）、產(chǎn)出承諾（如畝均稅收、研發(fā)成果轉(zhuǎn)化指標(biāo)），并通過(guò)“用地清單制”將這些要求納入土地出讓合同。以松江區(qū)九亭鎮(zhèn)為例，其產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目招商服務(wù)管理辦法中規(guī)定，研發(fā)用地出讓前需由招商部門與企業(yè)簽訂《產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)議》，明確5年內(nèi)的研發(fā)投入不低于總投資的20%，畝均年稅收不低于200萬(wàn)元。

在運(yùn)營(yíng)階段，園區(qū)平臺(tái)與屬地部門會(huì)通過(guò)“雙隨機(jī)一公開”檢查、企業(yè)數(shù)據(jù)上報(bào)等方式，對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)進(jìn)度、研發(fā)投入、產(chǎn)出效益進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估。若企業(yè)未達(dá)到約定指標(biāo)，將面臨限期整改、違約金扣除甚至土地收回等措施；若超額完成指標(biāo)，則可享受稅收優(yōu)惠、容積率獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)。

在轉(zhuǎn)型退出階段，政策允許存量研發(fā)用地通過(guò)“提升能級(jí)”或“盤活轉(zhuǎn)型”實(shí)現(xiàn)再利用。例如，某傳統(tǒng)制造企業(yè)的研發(fā)用地，若因產(chǎn)業(yè)升級(jí)需要，可申請(qǐng)轉(zhuǎn)型為數(shù)字經(jīng)濟(jì)研發(fā)中心，經(jīng)審核符合規(guī)劃后，可調(diào)整土地用途并辦理相關(guān)手續(xù)；若企業(yè)因經(jīng)營(yíng)困難需退出，可通過(guò)“節(jié)余分割轉(zhuǎn)讓”將部分用地轉(zhuǎn)讓給符合條件的新企業(yè)，避免土地閑置。

四、要素保障：地價(jià)與政策的“雙向賦能”

為降低企業(yè)使用研發(fā)用地的成本，上海在要素保障上推出了“底線管理”與“專項(xiàng)支持”相結(jié)合的政策組合。根據(jù)上海市發(fā)改委發(fā)布的《上海市加大力度支持民間投資發(fā)展若干政策措施》，研發(fā)用地*可按本市研發(fā)用地基準(zhǔn)地價(jià)出讓，工業(yè)用地*可按全國(guó)工業(yè)用地出讓*價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定。這一政策直接降低了企業(yè)的初始用地成本，尤其對(duì)中小科技企業(yè)而言，相當(dāng)于騰出更多資金用于研發(fā)投入。

針對(duì)外資研發(fā)中心，上海進(jìn)一步推出專項(xiàng)支持政策。《上海市鼓勵(lì)設(shè)立和發(fā)展外資研發(fā)中心的規(guī)定》明確，符合條件的外資研發(fā)中心在研發(fā)用地供應(yīng)上可享受“綠色通道”，優(yōu)先安排符合規(guī)劃的研發(fā)用地；同時(shí)，對(duì)經(jīng)認(rèn)定的外資研發(fā)中心，其研發(fā)用地的土地使用稅可按*標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。這一政策有效提升了上海對(duì)全球研發(fā)資源的吸引力，截至2025年初，上海累計(jì)設(shè)立外資研發(fā)中心520家，其中近三年新增的占比超過(guò)40%。

五、區(qū)域?qū)嵺`：從“試點(diǎn)探索”到“經(jīng)驗(yàn)復(fù)制”

上海各區(qū)結(jié)合自身產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，對(duì)研發(fā)用地管理進(jìn)行了差異化探索，形成了可復(fù)制的“區(qū)域樣本”。例如，崇明區(qū)在推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市時(shí)，將研發(fā)用地納入試點(diǎn)范圍，允許符合條件的集體建設(shè)用地通過(guò)出讓、出租等方式用于科技創(chuàng)新項(xiàng)目，既盤活了農(nóng)村土地資源，又為生態(tài)科技產(chǎn)業(yè)提供了低成本空間。金山區(qū)則聚焦“全生命周期管理”，將產(chǎn)業(yè)用地（含研發(fā)用地）的管理細(xì)化為“準(zhǔn)入、供應(yīng)、監(jiān)管、退出”四大環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置具體指標(biāo)與操作流程，為其他區(qū)域提供了標(biāo)準(zhǔn)化模板。

臨港新片區(qū)作為特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，在研發(fā)用地管理上更強(qiáng)調(diào)“先行先試”。除了鼓勵(lì)提容增效外，還試點(diǎn)“彈性年期出讓”，即根據(jù)企業(yè)研發(fā)項(xiàng)目的周期，靈活確定土地出讓年限（如5年、10年、20年），避免因長(zhǎng)期持有土地造成資源閑置；同時(shí)，允許研發(fā)用地與工業(yè)用地“混合利用”，支持企業(yè)建設(shè)“研發(fā)-中試-生產(chǎn)”一體化基地，縮短科技成果轉(zhuǎn)化鏈條。

結(jié)語(yǔ)：以土地管理創(chuàng)新激活科創(chuàng)動(dòng)能

從“粗放擴(kuò)張”到“精細(xì)管理”，從“單一供地”到“全鏈服務(wù)”，上海研發(fā)用地管理辦法的迭代升級(jí)，本質(zhì)上是對(duì)科技創(chuàng)新規(guī)律的深度適配。通過(guò)明確邊界、優(yōu)化開發(fā)、閉環(huán)監(jiān)管、要素賦能與區(qū)域?qū)嵺`，上海正以土地資源的高效配置，為全球科創(chuàng)中心建設(shè)注入持久動(dòng)力。對(duì)于企業(yè)而言，讀懂這些管理要點(diǎn)，既是把握政策紅利的關(guān)鍵，也是規(guī)劃自身發(fā)展空間的重要依據(jù)；對(duì)于城市而言，這一管理體系的完善，將進(jìn)一步提升創(chuàng)新要素的集聚度與活躍度，推動(dòng)“上海制造”向“上海創(chuàng)造”加速躍遷。