近年來(lái)，莒縣在公共服務(wù)供給領(lǐng)域積極引入和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過(guò)建立科學(xué)化、規(guī)范化的績(jī)效考核機(jī)制，不僅保障了項(xiàng)目質(zhì)量和財(cái)政資金效益，更成為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎。2023年，莒縣財(cái)政局聯(lián)合住建局、生態(tài)環(huán)境局及第三方咨詢機(jī)構(gòu)組成專業(yè)考核團(tuán)隊(duì)，對(duì)“污水處理擴(kuò)建及提升改造PPP項(xiàng)目”實(shí)施了精細(xì)化運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)估，標(biāo)志著莒縣“按效付費(fèi)”機(jī)制進(jìn)入成熟運(yùn)行階段。這一實(shí)踐深度契合財(cái)政部《和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》中“全生命周期績(jī)效管理”的要求，通過(guò)多維指標(biāo)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，將財(cái)政支出與公共服務(wù)質(zhì)量直接掛鉤，實(shí)現(xiàn)了公共利益與社會(huì)資本回報(bào)的平衡。
多維協(xié)同的考核機(jī)制創(chuàng)新
考核主體的多元化與專業(yè)化構(gòu)成莒縣模式的核心特征。在污水處理PPP項(xiàng)目中，財(cái)政局作為資金監(jiān)管方、住建局作為行業(yè)主管方、生態(tài)環(huán)境局作為環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)制定方，共同組建績(jī)效考核小組，并引入第三方咨詢公司提供獨(dú)立技術(shù)支持。這種“主導(dǎo)+專業(yè)協(xié)同”的結(jié)構(gòu)有效規(guī)避了傳統(tǒng)單一考核的技術(shù)盲區(qū)，確保評(píng)價(jià)結(jié)果兼具行政權(quán)威性與專業(yè)公信力。世界銀行PPP績(jī)效管理指南強(qiáng)調(diào)，獨(dú)立的第三方參與能顯著提升評(píng)價(jià)的客觀性，尤其在技術(shù)復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。
考核內(nèi)容的設(shè)計(jì)遵循“全方位覆蓋”原則。莒縣在2024年發(fā)布的預(yù)算績(jī)效管理改革方案中明確，PPP考核需涵蓋“產(chǎn)出、效果、可持續(xù)性、成本效益”四大維度。以污水處理項(xiàng)目為例，考核既包括水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、處理規(guī)模等硬性產(chǎn)出指標(biāo)，也延伸至生態(tài)效益（如減排量）、社會(huì)滿意度（如居民投訴率）、管理效能（如故障響應(yīng)時(shí)間）等綜合效果層面。這種設(shè)計(jì)呼應(yīng)了王澤彩等學(xué)者提出的“四維績(jī)效指標(biāo)體系”，即經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和公平性。值得注意的是，莒縣還將成本控制納入核心考核范疇，近三年通過(guò)重點(diǎn)項(xiàng)目的成本績(jī)效分析節(jié)約財(cái)政資金約8000萬(wàn)元，凸顯“成本錨定”在PPP管理中的杠桿作用。
全周期動(dòng)態(tài)管理鏈條
事前評(píng)估嚴(yán)控項(xiàng)目入口關(guān)。莒縣財(cái)政局將績(jī)效管理節(jié)點(diǎn)大幅前移，2025年對(duì)59個(gè)新申報(bào)PPP項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，核減資金1.58億元。這一做法直指PPP項(xiàng)目的普遍風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)——部分地方為加速項(xiàng)目落地而降低可行性標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致后期運(yùn)營(yíng)困難。財(cái)政部專家指出，事前評(píng)估需聚焦“財(cái)政承受能力、物有所值、風(fēng)險(xiǎn)分配合理性”三大約束，從源頭防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。莒縣的實(shí)踐表明，嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制并未抑制PPP活力，反而優(yōu)化了項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，2024年洛河等六條河流綜合治理PPP項(xiàng)目（總投資4.95億元）的成功實(shí)施即得益于科學(xué)的初期論證。
事中監(jiān)控與事后評(píng)價(jià)閉環(huán)銜接。莒縣建立“雙監(jiān)控”機(jī)制：一方面跟蹤預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，確保資金撥付效率；另一方面監(jiān)測(cè)績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，動(dòng)態(tài)調(diào)整運(yùn)營(yíng)策略。例如在污水處理項(xiàng)目中，專家組通過(guò)季度巡查、數(shù)據(jù)核驗(yàn)、公眾訪談等方式持續(xù)收集運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，對(duì)偏離目標(biāo)的情況實(shí)時(shí)預(yù)警。項(xiàng)目周期結(jié)束后，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果直接決定付費(fèi)金額，并強(qiáng)制關(guān)聯(lián)整改機(jī)制——后5名預(yù)算單位需接受限期整改，且壓減次年5%的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。這種“評(píng)價(jià)-反饋-應(yīng)用”的閉環(huán)，正是PPP績(jī)效管理從“形式合規(guī)”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)有效”的關(guān)鍵。
成本效益的深度優(yōu)化
全成本核算重構(gòu)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)。作為山東省成本預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)縣，莒縣創(chuàng)新性地將PPP項(xiàng)目全生命周期成本納入考核框架。在公務(wù)用車(chē)平臺(tái)、市政養(yǎng)護(hù)等15個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目中，財(cái)政部門(mén)核定人力、設(shè)備、能耗等標(biāo)準(zhǔn)化成本參數(shù)，形成“成本定額庫(kù)”，為預(yù)算編制提供基準(zhǔn)參照。該方法顯著區(qū)別于傳統(tǒng)投入型預(yù)算，其核心是將成本視為“購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”的變量而非固定支出。世界銀行案例研究證實(shí)，成本透明化能抑制社會(huì)資本的超額利潤(rùn)訴求，尤其在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的自然壟斷類項(xiàng)目中。
風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制強(qiáng)化可持續(xù)性。莒縣在河流治理PPP合同中設(shè)置“*性風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償條款”，即若新建競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目導(dǎo)致社會(huì)資本收益受損，需通過(guò)調(diào)價(jià)或財(cái)政補(bǔ)貼平衡現(xiàn)金流。這一設(shè)計(jì)直指Li Bing等學(xué)者強(qiáng)調(diào)的“宏觀政策風(fēng)險(xiǎn)”痛點(diǎn)——杭州灣跨海大橋因嘉紹大橋分流導(dǎo)致收益銳減的案例，正是風(fēng)險(xiǎn)分配失衡的典型教訓(xùn)。莒縣還建立自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件（如新冠疫情）等不可抗力的成本分?jǐn)偰Ｐ停苊怙L(fēng)險(xiǎn)單邊轉(zhuǎn)移。民法典視閾下，這種基于“公平原則”的風(fēng)險(xiǎn)配置，既保障社會(huì)資本合理回報(bào)，又維護(hù)公共利益。
制度完善與未來(lái)挑戰(zhàn)
立法保障仍需頂層突破。盡管莒縣已形成較成熟的PPP績(jī)效管理流程，但當(dāng)前考核效力仍依賴行政指令而非法律授權(quán)。例如考核結(jié)果的應(yīng)用雖明確“按效付費(fèi)”，卻缺乏對(duì)違約的制衡機(jī)制。李奕漫在《PPP模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與管理研究》中指出，行政協(xié)議的雙重屬性易導(dǎo)致“合法行政與契約穩(wěn)定”的沖突，需通過(guò)專門(mén)立法明確績(jī)效爭(zhēng)議的司法救濟(jì)路徑。財(cái)政部醞釀中的《和社會(huì)資本合作法》若能落地，將為地方實(shí)踐提供剛性約束。
技術(shù)短板制約精細(xì)化水平。第三方評(píng)估顯示，莒縣部分PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)仍存在“重工程輕服務(wù)”“定量易定性難”問(wèn)題。例如污水處理考核中，生化需氧量（BOD）等硬指標(biāo)數(shù)據(jù)完備，但生態(tài)價(jià)值增值、社區(qū)關(guān)系等軟性指標(biāo)缺乏有效測(cè)量工具。王澤彩建議構(gòu)建“SMART-RE”指標(biāo)體系（即具體、可測(cè)、可達(dá)、相關(guān)、有時(shí)限+韌性、公平），通過(guò)引入大數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)、區(qū)塊鏈存證等技術(shù)提升評(píng)價(jià)精度。未來(lái)需著力開(kāi)發(fā)跨學(xué)科評(píng)價(jià)模型，尤其應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)心理學(xué)等工具的融合應(yīng)用。
莒縣PPP績(jī)效考核的探索，本質(zhì)是地方在“財(cái)政治理現(xiàn)代化”進(jìn)程中的制度創(chuàng)新。通過(guò)構(gòu)建“部門(mén)協(xié)同-全周期監(jiān)控-成本掛鉤-結(jié)果剛性應(yīng)用”的閉環(huán)體系，不僅實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金從“被動(dòng)分配”向“主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)”的轉(zhuǎn)變，更重塑了公共服務(wù)供給的價(jià)值鏈。其經(jīng)驗(yàn)表明，成功的PPP績(jī)效管理需超越簡(jiǎn)單的“打分付費(fèi)”邏輯，轉(zhuǎn)而嵌入三重復(fù)合機(jī)制：技術(shù)層面建立差異化指標(biāo)體系，區(qū)分項(xiàng)目類型設(shè)計(jì)核心績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)（如污水處理側(cè)重環(huán)保達(dá)標(biāo)率、文教項(xiàng)目側(cè)重服務(wù)可及性）；制度層面推動(dòng)績(jī)效合同與預(yù)算管理一體化，將評(píng)價(jià)結(jié)果轉(zhuǎn)化為部門(mén)考核、政策調(diào)整的硬約束；治理層面構(gòu)建“-市場(chǎng)-公眾”共治網(wǎng)絡(luò)，引入社會(huì)監(jiān)督提升問(wèn)責(zé)透明度。
未來(lái)，莒縣模式可進(jìn)一步優(yōu)化：在立法銜接上，推動(dòng)地方性法規(guī)明確績(jī)效評(píng)價(jià)的法律效力；在技術(shù)迭代中，開(kāi)發(fā)智慧績(jī)效平臺(tái)整合物聯(lián)網(wǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；在區(qū)域協(xié)同方面，聯(lián)合周邊區(qū)縣建立PPP績(jī)效數(shù)據(jù)庫(kù)，共享基準(zhǔn)參數(shù)和風(fēng)險(xiǎn)案例。這些探索不僅關(guān)乎單個(gè)項(xiàng)目的成敗，更將為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供可持續(xù)的機(jī)制保障，最終實(shí)現(xiàn)“民眾得服務(wù)、資本獲回報(bào)、優(yōu)治理”的多贏格局。
> 陽(yáng)光穿透云層，灑向洛河新治理的水域，無(wú)人機(jī)在河面上空巡檢水質(zhì)——這一幕日常場(chǎng)景背后，是莒縣將每一分財(cái)政支出轉(zhuǎn)化為生態(tài)價(jià)值的精密計(jì)算。績(jī)效考核的刻度尺上，量化的不僅是污水處理廠的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)，更是一個(gè)縣域?qū)藏?zé)任與市場(chǎng)效率的平衡智慧。
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